近年來，作為可再生能源行業(yè)標桿的歐盟因其補貼政策遭到不少爭議。4月初，歐盟委員會發(fā)布新規(guī)，宣布逐步取消對太陽能、風能、生物能等可再生能源產業(yè)的國家補貼。新規(guī)將于今年7月1日正式生效，且自2017年起，所有歐盟成員國都將被強制限制對可再生能源產業(yè)進行補貼。而在此之前的2015年、2016年兩年時間內，則只是新規(guī)的試行階段。

問：歐盟國家近年來出臺了多種補貼政策對可再生能源予以扶持，這些政策產生了怎樣的積極效果?又為何遭到部分人的批評和質疑?

陳柳欽：對于傳統(tǒng)能源匱乏的歐盟來說，發(fā)展可再生能源不僅是滿足未來能源需求的一把“鑰匙”，而且也是實現(xiàn)溫室氣體減排目標和搶占“綠色經濟”制高點的一件“利器”。為了提高可再生能源產業(yè)的市場競爭力,降低碳排放,減少氣候變化對環(huán)境的威脅，歐盟國家出臺了多種補貼政策對可再生能源予以扶持。歐盟對可再生能源的補貼政策在行業(yè)發(fā)展初期有效的提振了投資者和相關企業(yè)的信心,不少歐洲企業(yè)得益于政策扶持,在風能、生物能等可再生能源領域掌握著前沿技術,成為行業(yè)的佼佼者。迄今為止，全球已有50多個國家實施了類似的補貼政策，其中16個是歐盟成員國。據(jù)彭博社新能源財經數(shù)據(jù)，2005年至今，歐盟國家已向可再生能源項目投資6000億歐元，巨額補貼催生了歐盟國家可再生能源的繁榮，以德國為例，該國風電和太陽能裝機目前已達60吉瓦，相當于全國發(fā)電能力的25%。據(jù)歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，歐盟在利用可再生能源方面取得積極進展，可再生能源占歐盟總能源消耗比重從2004年的7.9%提升至2012年的14.1%，離到2020年可再生能源占能耗比例20%的目標更進一步。

問：歐盟為何要逐步取消可再生能源補貼?

陳柳欽：補貼對于可再生能源這個新興的產業(yè)來說，表面看來一片利好，實則讓整個行業(yè)背上了沉重的包袱。2008年爆發(fā)的次貸危機迅速在歐洲產生連鎖反應，可再生能源補貼制度的弊端暴露無遺。在過去10年中，可再生能源補貼以“一路高歌”的姿態(tài)席卷歐洲大陸，導致歐洲發(fā)電穩(wěn)定性面臨威脅和挑戰(zhàn)，受到影響最嚴重的是歐洲經濟，因此補貼并非長久之計。一是，由于大量的補貼，造成可再生能源使用成本上升，比如，德國輸電網負責機構宣布，從2014年起，該國將提高消費者分攤的再生能源成本，平均每戶家庭每年為此多支付35歐元。電價上漲加重了民眾的電費負擔，工業(yè)用戶也抱怨電價過高削弱了它們的國際競爭力。怨聲載道的同時，大家紛紛把矛頭指向了可再生能源，認為可再生能源補貼是推高電價的元兇。還有，根據(jù)2014-2020年歐盟補貼指導方針，歐盟執(zhí)委會通過減征環(huán)境稅的方式來提供補貼，前提是受益方已承擔至少20%的額外成本。二是，歐盟及其成員國對可再生能源的補貼做法被認為妨礙了市場競爭。三是，歐盟可再生能源補貼給環(huán)境帶來了負面影響，比如，生物質能發(fā)電需購買燃料，這給其他需要木材的行業(yè)造成價格壓力，如建筑業(yè)、家具制造業(yè)和印刷業(yè)等，生物質能產業(yè)的發(fā)展還增加了對進口燃料的依賴，更糟的是，生物燃料的燃燒還會給氣候帶來不良影響。四是，在歐洲經濟不景氣的背景下，大多數(shù)歐盟國家已無力像從前那樣大手筆支持成本不菲的可再生能源，削減補貼正成為集體選擇。五是，2013年歐盟執(zhí)行委員會向各成員國政府發(fā)布可再生能源支持方案指南，要求各成員國對太陽能和風電的支持政策應考慮技術進步、投資成本的降低及產能擴大等因素，靈活調整相關激勵政策，隨著可再生能源投資成本的下降以及可再生能源競爭力的提高，應最終取消對該行業(yè)的政府支持。

問：除了財政補貼外，還有哪些促進可再生能源行業(yè)發(fā)展的激勵措施?其中哪些效果比較好?

陳柳欽：財政補貼政策是最為常見的經濟激勵措施，形式多樣。除了財政補貼之外，主要還有以下激勵措施：一是，目標引導。制定發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展路線圖是世界上大多數(shù)國家的成功經驗。許多發(fā)達國家發(fā)展可再生能源的思路是：國家制定一定階段的可再生能源的具體發(fā)展目標和計劃，在發(fā)展目標框架之下，制定一系列的優(yōu)惠政策，并通過市場經濟的手段鼓勵各界投資和利用可再生能源。二是，價格激勵。在不考慮常規(guī)能源的環(huán)境成本情況下，目前大多數(shù)可再生能源產品的成本高于常規(guī)能源產品的成本，因此許多國家都采取了價格政策鼓勵可再生能源的發(fā)展。三是，稅收激勵。稅收激勵是指在宏觀稅負既定的情況下，政府通過減少或增加某些經濟活動或某些納稅人的稅負，來達到調控社會經濟發(fā)展的政策目標?？稍偕茉炊愂占钜簿褪窃诩{稅人追求自身利益最大化的前提下，政府通過稅負調整形成的利益激勵機制，調整或引導納稅人關于可再生能源的行為選擇。稅收激勵政策有兩大類：一類是直接對可再生能源實施稅收優(yōu)惠政策，包括減免關稅、減免形成固定資產稅、減免增值稅和所得稅(企業(yè)所得稅和個人收入稅)等;另一類是對非可再生能源實施強制性稅收政策如碳稅政策等。四是，政府采購。在可再生能源產業(yè)的發(fā)展初期，應加大市場開拓力度，把技術經濟性較好、節(jié)能效益顯著的可再生能源應用的產品納入政府采購的范圍，建立政府推動下的市場需求，消除市場障礙，拉動對可再生能源產業(yè)的投資需求。五是，信貸扶持。低息或貼息貸款等金融政策可以減輕企業(yè)還本期利息的負擔，有利于降低生產成本，但政府需要籌集一定的資金以支持貼息或減息，貸款數(shù)量越大貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此資金供應狀況是影響這一政策持續(xù)進行的關鍵性因素。

問：歐盟表示將采取市場措施來取代可再生能源補貼，將采取哪些市場措施?

陳柳欽：近年來可再生能源產業(yè)的成本已經大幅下降，歐盟范圍內對可再生能源普遍實施補貼的制度“造成了市場的亂象，增加了消費者的支出”。歐盟擬定這一新規(guī)定是為了結束造成市場亂象及高電價的不恰當“非法”補貼。未來，歐盟國家將更多地采取價格政策、競爭政策、投資政策、產業(yè)政策、金融政策、科研和產業(yè)化共同促進、出口鼓勵等等市場措施來推進可再生能源的健康發(fā)展。

問：歐盟取消可再生能源補貼遭到一些環(huán)保組織的批評，他們擔心這將延遲歐洲邁向清潔能源的腳步，他們的擔心是有道理的嗎?

陳柳欽：歐盟委員會發(fā)布的新規(guī)，逐步取消對太陽能、風能、生物能等可再生能源產業(yè)的國家補貼，以確保“更具成本效益的”可再生能源發(fā)展。這更傾向于讓市場占據(jù)主導地位，以試圖降低電價，增強可再生能源產業(yè)本身的競爭力。這符合可再生能源新興產業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。多年來，歐盟國家已建立了較為完善的可再生能源運行管理體系，實現(xiàn)了競爭、透明的市場機制，不但為可再生能源參與能源市場競爭的能源補貼政策、配額制和綠色證書交易制度的實施提供了平臺，也為跨區(qū)域輸送和消納可再生能源提供了最重要的基礎條件，使可再生能源可以在更大的范圍內優(yōu)化利用，大幅度提升了可再生能源的發(fā)展空間。因此，我們沒有必要擔心歐洲邁向清潔能源的腳步會放緩。

問：歐盟這一政策變化給中國可再生能源行業(yè)哪些啟示?

陳柳欽：一是，要完善現(xiàn)有可再生能源補貼機制。啟動國內市場、發(fā)展可再生能源是必要的，但應當根據(jù)需要與可能，保持合理的規(guī)模，防止出現(xiàn)敞開口子補貼的現(xiàn)象。第一，采用以補貼定規(guī)模的辦法。第二，補貼規(guī)模應與經濟發(fā)展形勢相適應。第三，建立單位補貼額度逐年降低的機制。

二是，要擺脫可再生能源產業(yè)“政府補貼依賴癥”。財政補貼是對創(chuàng)業(yè)艱難的新興產業(yè)的一種扶持手段，但補貼僅是扶持可再生能源第一步。隨著技術的成熟、利用效率的提高以及運轉穩(wěn)定，財政補助就應逐漸減少直至取消。但政府有關部門在出臺相應的可再生能源補貼政策時并沒有明確補貼的初衷、持續(xù)的時間，收效有限，反而讓企業(yè)產生依賴。隨著綠色技術成本的不斷下降，可再生能源激勵力度的逐步削減已經成為必然趨勢，因此，需要逐步擺脫補貼依賴。

三是，采取靈活多樣的激勵政策，建立市場化的管理體制。當前，加快開發(fā)利用可再生能源已成為國際共識，我國可再生能源產業(yè)已進入新的發(fā)展階段，面臨更深層次的矛盾和體制機制束縛，必須借鑒國際經驗，加強政策引導，以市場配置資源為主導推動體制機制改革，創(chuàng)新體制機制，破解產業(yè)發(fā)展面臨的難題，完善可再生能源政策體系，推動可再生能源產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

(陳柳欽為中國能源經濟研究院副院長、首席研究員，教授)