近年來(lái)，作為可再生能源行業(yè)標(biāo)桿的歐盟因其補(bǔ)貼政策遭到不少爭(zhēng)議。4月初，歐盟委員會(huì)發(fā)布新規(guī)，宣布逐步取消對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物能等可再生能源產(chǎn)業(yè)的國(guó)家補(bǔ)貼。新規(guī)將于今年7月1日正式生效，且自2017年起，所有歐盟成員國(guó)都將被強(qiáng)制限制對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。而在此之前的2015年、2016年兩年時(shí)間內(nèi)，則只是新規(guī)的試行階段。

問(wèn)：歐盟國(guó)家近年來(lái)出臺(tái)了多種補(bǔ)貼政策對(duì)可再生能源予以扶持，這些政策產(chǎn)生了怎樣的積極效果?又為何遭到部分人的批評(píng)和質(zhì)疑?

陳柳欽：對(duì)于傳統(tǒng)能源匱乏的歐盟來(lái)說(shuō)，發(fā)展可再生能源不僅是滿足未來(lái)能源需求的一把“鑰匙”，而且也是實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)和搶占“綠色經(jīng)濟(jì)”制高點(diǎn)的一件“利器”。為了提高可再生能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,降低碳排放,減少氣候變化對(duì)環(huán)境的威脅，歐盟國(guó)家出臺(tái)了多種補(bǔ)貼政策對(duì)可再生能源予以扶持。歐盟對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼政策在行業(yè)發(fā)展初期有效的提振了投資者和相關(guān)企業(yè)的信心,不少歐洲企業(yè)得益于政策扶持,在風(fēng)能、生物能等可再生能源領(lǐng)域掌握著前沿技術(shù),成為行業(yè)的佼佼者。迄今為止，全球已有50多個(gè)國(guó)家實(shí)施了類似的補(bǔ)貼政策，其中16個(gè)是歐盟成員國(guó)。據(jù)彭博社新能源財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)，2005年至今，歐盟國(guó)家已向可再生能源項(xiàng)目投資6000億歐元，巨額補(bǔ)貼催生了歐盟國(guó)家可再生能源的繁榮，以德國(guó)為例，該國(guó)風(fēng)電和太陽(yáng)能裝機(jī)目前已達(dá)60吉瓦，相當(dāng)于全國(guó)發(fā)電能力的25%。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，歐盟在利用可再生能源方面取得積極進(jìn)展，可再生能源占?xì)W盟總能源消耗比重從2004年的7.9%提升至2012年的14.1%，離到2020年可再生能源占能耗比例20%的目標(biāo)更進(jìn)一步。

問(wèn)：歐盟為何要逐步取消可再生能源補(bǔ)貼?

陳柳欽：補(bǔ)貼對(duì)于可再生能源這個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，表面看來(lái)一片利好，實(shí)則讓整個(gè)行業(yè)背上了沉重的包袱。2008年爆發(fā)的次貸危機(jī)迅速在歐洲產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，可再生能源補(bǔ)貼制度的弊端暴露無(wú)遺。在過(guò)去10年中，可再生能源補(bǔ)貼以“一路高歌”的姿態(tài)席卷歐洲大陸，導(dǎo)致歐洲發(fā)電穩(wěn)定性面臨威脅和挑戰(zhàn)，受到影響最嚴(yán)重的是歐洲經(jīng)濟(jì)，因此補(bǔ)貼并非長(zhǎng)久之計(jì)。一是，由于大量的補(bǔ)貼，造成可再生能源使用成本上升，比如，德國(guó)輸電網(wǎng)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)宣布，從2014年起，該國(guó)將提高消費(fèi)者分?jǐn)偟脑偕茉闯杀?，平均每戶家庭每年為此多支?5歐元。電價(jià)上漲加重了民眾的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，工業(yè)用戶也抱怨電價(jià)過(guò)高削弱了它們的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。怨聲載道的同時(shí)，大家紛紛把矛頭指向了可再生能源，認(rèn)為可再生能源補(bǔ)貼是推高電價(jià)的元兇。還有，根據(jù)2014-2020年歐盟補(bǔ)貼指導(dǎo)方針，歐盟執(zhí)委會(huì)通過(guò)減征環(huán)境稅的方式來(lái)提供補(bǔ)貼，前提是受益方已承擔(dān)至少20%的額外成本。二是，歐盟及其成員國(guó)對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼做法被認(rèn)為妨礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。三是，歐盟可再生能源補(bǔ)貼給環(huán)境帶來(lái)了負(fù)面影響，比如，生物質(zhì)能發(fā)電需購(gòu)買(mǎi)燃料，這給其他需要木材的行業(yè)造成價(jià)格壓力，如建筑業(yè)、家具制造業(yè)和印刷業(yè)等，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還增加了對(duì)進(jìn)口燃料的依賴，更糟的是，生物燃料的燃燒還會(huì)給氣候帶來(lái)不良影響。四是，在歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，大多數(shù)歐盟國(guó)家已無(wú)力像從前那樣大手筆支持成本不菲的可再生能源，削減補(bǔ)貼正成為集體選擇。五是，2013年歐盟執(zhí)行委員會(huì)向各成員國(guó)政府發(fā)布可再生能源支持方案指南，要求各成員國(guó)對(duì)太陽(yáng)能和風(fēng)電的支持政策應(yīng)考慮技術(shù)進(jìn)步、投資成本的降低及產(chǎn)能擴(kuò)大等因素，靈活調(diào)整相關(guān)激勵(lì)政策，隨著可再生能源投資成本的下降以及可再生能源競(jìng)爭(zhēng)力的提高，應(yīng)最終取消對(duì)該行業(yè)的政府支持。

問(wèn)：除了財(cái)政補(bǔ)貼外，還有哪些促進(jìn)可再生能源行業(yè)發(fā)展的激勵(lì)措施?其中哪些效果比較好?

陳柳欽：財(cái)政補(bǔ)貼政策是最為常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，形式多樣。除了財(cái)政補(bǔ)貼之外，主要還有以下激勵(lì)措施：一是，目標(biāo)引導(dǎo)。制定發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展路線圖是世界上大多數(shù)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。許多發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展可再生能源的思路是：國(guó)家制定一定階段的可再生能源的具體發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，在發(fā)展目標(biāo)框架之下，制定一系列的優(yōu)惠政策，并通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段鼓勵(lì)各界投資和利用可再生能源。二是，價(jià)格激勵(lì)。在不考慮常規(guī)能源的環(huán)境成本情況下，目前大多數(shù)可再生能源產(chǎn)品的成本高于常規(guī)能源產(chǎn)品的成本，因此許多國(guó)家都采取了價(jià)格政策鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展。三是，稅收激勵(lì)。稅收激勵(lì)是指在宏觀稅負(fù)既定的情況下，政府通過(guò)減少或增加某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或某些納稅人的稅負(fù)，來(lái)達(dá)到調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)。可再生能源稅收激勵(lì)也就是在納稅人追求自身利益最大化的前提下，政府通過(guò)稅負(fù)調(diào)整形成的利益激勵(lì)機(jī)制，調(diào)整或引導(dǎo)納稅人關(guān)于可再生能源的行為選擇。稅收激勵(lì)政策有兩大類：一類是直接對(duì)可再生能源實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，包括減免關(guān)稅、減免形成固定資產(chǎn)稅、減免增值稅和所得稅(企業(yè)所得稅和個(gè)人收入稅)等;另一類是對(duì)非可再生能源實(shí)施強(qiáng)制性稅收政策如碳稅政策等。四是，政府采購(gòu)。在可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，應(yīng)加大市場(chǎng)開(kāi)拓力度，把技術(shù)經(jīng)濟(jì)性較好、節(jié)能效益顯著的可再生能源應(yīng)用的產(chǎn)品納入政府采購(gòu)的范圍，建立政府推動(dòng)下的市場(chǎng)需求，消除市場(chǎng)障礙，拉動(dòng)對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資需求。五是，信貸扶持。低息或貼息貸款等金融政策可以減輕企業(yè)還本期利息的負(fù)擔(dān)，有利于降低生產(chǎn)成本，但政府需要籌集一定的資金以支持貼息或減息，貸款數(shù)量越大貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此資金供應(yīng)狀況是影響這一政策持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵性因素。

問(wèn)：歐盟表示將采取市場(chǎng)措施來(lái)取代可再生能源補(bǔ)貼，將采取哪些市場(chǎng)措施?

陳柳欽：近年來(lái)可再生能源產(chǎn)業(yè)的成本已經(jīng)大幅下降，歐盟范圍內(nèi)對(duì)可再生能源普遍實(shí)施補(bǔ)貼的制度“造成了市場(chǎng)的亂象，增加了消費(fèi)者的支出”。歐盟擬定這一新規(guī)定是為了結(jié)束造成市場(chǎng)亂象及高電價(jià)的不恰當(dāng)“非法”補(bǔ)貼。未來(lái)，歐盟國(guó)家將更多地采取價(jià)格政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、科研和產(chǎn)業(yè)化共同促進(jìn)、出口鼓勵(lì)等等市場(chǎng)措施來(lái)推進(jìn)可再生能源的健康發(fā)展。

問(wèn)：歐盟取消可再生能源補(bǔ)貼遭到一些環(huán)保組織的批評(píng)，他們擔(dān)心這將延遲歐洲邁向清潔能源的腳步，他們的擔(dān)心是有道理的嗎?

陳柳欽：歐盟委員會(huì)發(fā)布的新規(guī)，逐步取消對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物能等可再生能源產(chǎn)業(yè)的國(guó)家補(bǔ)貼，以確保“更具成本效益的”可再生能源發(fā)展。這更傾向于讓市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，以試圖降低電價(jià)，增強(qiáng)可再生能源產(chǎn)業(yè)本身的競(jìng)爭(zhēng)力。這符合可再生能源新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。多年來(lái)，歐盟國(guó)家已建立了較為完善的可再生能源運(yùn)行管理體系，實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)、透明的市場(chǎng)機(jī)制，不但為可再生能源參與能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能源補(bǔ)貼政策、配額制和綠色證書(shū)交易制度的實(shí)施提供了平臺(tái)，也為跨區(qū)域輸送和消納可再生能源提供了最重要的基礎(chǔ)條件，使可再生能源可以在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化利用，大幅度提升了可再生能源的發(fā)展空間。因此，我們沒(méi)有必要擔(dān)心歐洲邁向清潔能源的腳步會(huì)放緩。

問(wèn)：歐盟這一政策變化給中國(guó)可再生能源行業(yè)哪些啟示?

陳柳欽：一是，要完善現(xiàn)有可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制。啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、發(fā)展可再生能源是必要的，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要與可能，保持合理的規(guī)模，防止出現(xiàn)敞開(kāi)口子補(bǔ)貼的現(xiàn)象。第一，采用以補(bǔ)貼定規(guī)模的辦法。第二，補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)。第三，建立單位補(bǔ)貼額度逐年降低的機(jī)制。

二是，要擺脫可再生能源產(chǎn)業(yè)“政府補(bǔ)貼依賴癥”。財(cái)政補(bǔ)貼是對(duì)創(chuàng)業(yè)艱難的新興產(chǎn)業(yè)的一種扶持手段，但補(bǔ)貼僅是扶持可再生能源第一步。隨著技術(shù)的成熟、利用效率的提高以及運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定，財(cái)政補(bǔ)助就應(yīng)逐漸減少直至取消。但政府有關(guān)部門(mén)在出臺(tái)相應(yīng)的可再生能源補(bǔ)貼政策時(shí)并沒(méi)有明確補(bǔ)貼的初衷、持續(xù)的時(shí)間，收效有限，反而讓企業(yè)產(chǎn)生依賴。隨著綠色技術(shù)成本的不斷下降，可再生能源激勵(lì)力度的逐步削減已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，因此，需要逐步擺脫補(bǔ)貼依賴。

三是，采取靈活多樣的激勵(lì)政策，建立市場(chǎng)化的管理體制。當(dāng)前，加快開(kāi)發(fā)利用可再生能源已成為國(guó)際共識(shí)，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，面臨更深層次的矛盾和體制機(jī)制束縛，必須借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，以市場(chǎng)配置資源為主導(dǎo)推動(dòng)體制機(jī)制改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的難題，完善可再生能源政策體系，推動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

(陳柳欽為中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)、首席研究員，教授)