始于去年4月的能源項目審批權(quán)下放已逾一年，效果如何？主管部門已經(jīng)給出初步結(jié)論。

經(jīng)濟觀察報獲悉，國家能源局目前已完成對江蘇可再生能源發(fā)電項目審批簡政放權(quán)落實情況的監(jiān)管報告。報告指出了一些比較突出的問題，比如簡政放權(quán)同步性差、風電項目核準計劃完成率偏低、部分項目違規(guī)建設(shè)和國家電網(wǎng)辦理接網(wǎng)流程繁雜等。

對能源項目審批簡政放權(quán)落實情況進行專項監(jiān)管，是國家能源局《近期重點專項監(jiān)管工作計劃》的12項監(jiān)管工作之首，可再生能源發(fā)電項目專項監(jiān)管只是其中一項，監(jiān)管范圍包括25個省、自治區(qū)，江蘇因光伏和風電發(fā)展是東部地區(qū)的標桿，成為此次重點監(jiān)管地區(qū)。

今年1月，國家能源局聯(lián)合江蘇能源監(jiān)管辦和江蘇能源局組成了駐點江蘇工作組，5月底已完成轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管工作，并將監(jiān)管情況報送國家能源局。

上述報告指出的問題顯示，國家能源局簡政放權(quán)以來，特別是可再生能源的風電和光伏項目由“核準制”改為“備案制”，地方的規(guī)劃和項目“核準”與國家監(jiān)管部門仍處磨合協(xié)調(diào)期。

對此，一位國家能源局有關(guān)人士建議，地方相關(guān)主管部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)，做到同一層面“簡政共簡，放權(quán)同放”，理順上下級部門以及監(jiān)管機構(gòu)在簡政放權(quán)中的工作關(guān)系，建議地方有關(guān)部門梳理和精簡能源項目審批前置條件，在“放權(quán)”的同時推進“簡政”。

“放權(quán)”新問題

此次監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的最突出問題是“不同審批部門權(quán)限下放不同步”，即國家能源局、省能源局核準或備案權(quán)限下放，但前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門沒有同時下放相應(yīng)審批權(quán)限，項目業(yè)主仍需赴上級相關(guān)部門辦理所需手續(xù)，其中土地、環(huán)評、安全預(yù)評價等審批手續(xù)相對復(fù)雜，導致簡政放權(quán)的綜合成效未能完全體現(xiàn)。

監(jiān)管還發(fā)現(xiàn)，目前政府對光伏發(fā)電項目管理已由核準制轉(zhuǎn)向備案制，但江蘇省各市對光伏發(fā)電項目備案內(nèi)容、備案流程等不統(tǒng)一、不規(guī)范，給項目業(yè)主造成不便，也影響了政府的后續(xù)監(jiān)管和精細化管理。

另外，江蘇省發(fā)改委明確提出“對于實行核準制管理的企業(yè)投資項目，取消出具同意項目開展前期工作的意見，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項目核準手續(xù)”，但由于不同部門之間的配套落實措施不到位、不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)反而出現(xiàn)項目業(yè)主因無“路條”而無法辦理國土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。

“能源主管部門只能根據(jù)實際情況采取部分臨時性措施予以緩解，相關(guān)措施的合規(guī)性、科學性有待研究，也極易埋下爭議隱患。”上述能源局有關(guān)人士表示，“比如在監(jiān)管中，我們發(fā)現(xiàn)個別地市發(fā)改委采取了"容缺預(yù)審"，即對暫缺個別審批前置條件但承諾在一定期限內(nèi)可按規(guī)定補齊的可再生能源發(fā)電項目，實行先受理預(yù)審的辦法，以縮短項目審批時間。”

不僅如此，專項監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)江蘇省列入國家能源局“十二五”擬核準風電項目計劃的完成率偏低。

專項監(jiān)管報告數(shù)據(jù)顯示，江蘇省第一批核準計劃項目10個，共61萬千瓦，已核準7個共36.45萬千瓦，完成率只有61%；第二批核準計劃項目9個共66.55萬千瓦，已核準6個共33.58萬千瓦，完成率只有50.5%；而第三批核準計劃項目27個共162.7萬千瓦，已核準11個共8.4萬千瓦，完成率僅有35.9%。

對此，國家能源局今年取消了江蘇“十二五”第一批風電核準項目中超過文件規(guī)定期限的龍源南通啟東風電二期、中電國際鹽城大豐二期陸上風電場、國電新沂河口風力發(fā)電場等項目的核準資格。

“項目列入核準計劃卻遲遲不申請核準，反映出當?shù)貙φw規(guī)劃工作重視不夠，搶占項目資源的心態(tài)導致項目申報期間缺少與土地、環(huán)境保護等中長期規(guī)劃的有效銜接，加之地方相關(guān)規(guī)劃的頻繁調(diào)整，致使項目建設(shè)在實際執(zhí)行中無法落地。”上述國家能源局人士表示。

據(jù)了解，今年被取消核準資格的龍源南通啟東風電二期、中電國際鹽城大豐二期陸上風電場項目和國電新沂河口風力發(fā)電場不能按計劃實施開展，原因分別為區(qū)域規(guī)劃調(diào)整導致用地性質(zhì)發(fā)生變化、項目選址改為丹頂鶴保護區(qū)無法通過環(huán)評以及項目影響水利設(shè)施運行。

與此同時，國家能源局在現(xiàn)場檢查時還發(fā)現(xiàn)，部分可再生能源發(fā)電企業(yè)提前開工，存在違規(guī)建設(shè)問題，比如龍源大豐陸上風電項目，核準日期是2011年11月，但開工日期卻是2011年8月，另外還有華電尚德東臺(三期)等9個風電項目也存在上述“未批先建”的問題。

不僅是放權(quán)，簡政方面也存在一些問題。據(jù)介紹，專項監(jiān)管組接到可再生能源發(fā)電企業(yè)反映較多的是，接網(wǎng)辦理流程較為復(fù)雜。“接入系統(tǒng)項目實行計劃與投資全口徑管理，特別是110千伏及以上項目需將投資計劃上報國網(wǎng)總部審批，接入工程整體流程較長，而可再生能源發(fā)電項目建設(shè)周期相對較短，造成部分電源項目建成后無法及時并網(wǎng)，一些可再生能源企業(yè)為此只得自建接入系統(tǒng)。”上述能源局人士表示。

如何“解困”

以風電為例，國家能源局為杜絕地方無序亂建，在2011年下半年上收了5萬千瓦以下風電項目審批權(quán)，至此所有風電項目必須通過能源局審批核準。去年5月，在國家能源局公布的第一批117項被取消或下放的能源領(lǐng)域行政審批事項中，5萬千瓦及以上風電項目的審批權(quán)被下放，大型風電項目核準權(quán)首次歸入地方。

但下放卻出現(xiàn)了新問題，不僅列入國家能源局“十二五”擬核準風電項目計劃的完成率偏低，而且發(fā)現(xiàn)諸多未批先建和批了不建的項目。

“未批先建的事情屢有發(fā)生，不管是權(quán)力下放前還是下放后，這也是能源行業(yè)滋生腐敗的一個方面，批了不建反映的多是企業(yè)為了圈地圈項目，在招投標或申請項目時沒有顧及項目經(jīng)濟性，導致拿了項目后無法開工。”一位接近國家能源局的人士對經(jīng)濟觀察報表示。

該接近國家能源局人士說，風電項目計劃完成率低，體現(xiàn)出從“國家核準”到“地方備案”過程中的規(guī)劃協(xié)調(diào)問題，國家能源局已經(jīng)意識到該問題，“目前來看，國家能源局的可能做法是如果某省完不成國家規(guī)劃或報備的計劃裝機，第二年或今后的國家規(guī)劃計劃中將減少該省的裝機量規(guī)劃，對著急上項目的省份來講會起到一定作用；另外國家能源局已經(jīng)啟動風電產(chǎn)業(yè)監(jiān)測和評價體系的建設(shè)，相當于將銜接工作納入監(jiān)管并形成正式文件予以約束”。

對此，上述國家能源局人士則表示，地方能源主管部門應(yīng)做好風電等可再生能源發(fā)電項目核準計劃管理相關(guān)工作，切實把好項目申報的前期關(guān)口；核準計劃下達后，要加強項目前期工作協(xié)調(diào)力度，落實項目核準的條件，確保按計劃完成項目核準工作。“國家能源局將強化簡政放權(quán)后續(xù)監(jiān)管，主要是建立監(jiān)管派出機構(gòu)與地方能源主管部門的聯(lián)合執(zhí)法機制，加強可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的落實，引導和約束項目投資的有序?qū)嵤?，防止可再生能源項目過度建設(shè)和無序競爭，防止"未批先建"、"核準未建"、"未按核準要求建設(shè)"等問題的發(fā)生。”該人士表示，還應(yīng)建立地方能源主管部門與監(jiān)管派出機構(gòu)的信息共享機制，加快相關(guān)監(jiān)管政策法規(guī)和規(guī)范性文件的制定。