國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見

國辦發(fā) 〔2014〕 27 號

    各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

    城市地下管線是指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施，是保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。為切實加強城市地下管線建設(shè)管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：

    一、總體工作要求

    （一）指導(dǎo)思想。深入學(xué)習領(lǐng)會黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認真貫徹落實黨中央和國務(wù)院的各項決策部署，適應(yīng)中國特色新型城鎮(zhèn)化需要，把加強城市地下管線建設(shè)管理作為履行政府職能的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌地下管線規(guī)劃建設(shè)、管理維護、應(yīng)急防災(zāi)等全過程，綜合運用各項政策措施，提高創(chuàng)新能力，全面加強城市地下管線建設(shè)管理。

    （二）基本原則。

    規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌建設(shè)。堅持先地下、后地上，先規(guī)劃、后建設(shè)，科學(xué)編制城市地下管線等規(guī)劃，合理安排建設(shè)時序，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性。

    強化管理，消除隱患。加強城市地下管線維修、養(yǎng)護和改造，提高管理水平，及時發(fā)現(xiàn)、消除事故隱患，切實保障地下管線安全運行。

    因地制宜，創(chuàng)新機制。按照國家統(tǒng)一要求，結(jié)合不同地區(qū)實際，科學(xué)確定城市地下管線的技術(shù)標準、發(fā)展模式。穩(wěn)步推進地下綜合管廊建設(shè)，加強科學(xué)技術(shù)和體制機制創(chuàng)新。

    落實責任，加強領(lǐng)導(dǎo)。強化城市人民政府對地下管線建設(shè)管理的責任，明確有關(guān)部門和單位的職責，加強聯(lián)動協(xié)調(diào)，形成高效有力的工作機制。

    （三）目標任務(wù)。2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國家標準以內(nèi)，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設(shè)管理水平能夠適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，應(yīng)急防災(zāi)能力大幅提升。

    二、加強規(guī)劃統(tǒng)籌，嚴格規(guī)劃管理

    （四）加強城市地下管線的規(guī)劃統(tǒng)籌。開展地下空間資源調(diào)查與評估，制定城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌地下各類設(shè)施、管線布局，原則上不允許在中心城區(qū)規(guī)劃新建生產(chǎn)經(jīng)營性危險化學(xué)品輸送管線，其他地區(qū)新建的危險化學(xué)品輸送管線，不得在穿越其他管線等地下設(shè)施時形成密閉空間，且距離應(yīng)滿足標準規(guī)范要求。各城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃組織編制地下管線綜合規(guī)劃，對各類專業(yè)管線進行綜合，結(jié)合城市未來發(fā)展需要，統(tǒng)籌考慮軍隊管線建設(shè)需求，合理確定管線設(shè)施的空間位置、規(guī)模、走向等，包括駐軍單位、中央直屬企業(yè)在內(nèi)的行業(yè)主管部門和管線單位都要積極配合。編制城市地下管線綜合規(guī)劃，應(yīng)加強與地下空間、道路交通、人防建設(shè)、地鐵建設(shè)等規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，并作為控制性詳細規(guī)劃和地下管線建設(shè)規(guī)劃的基本依據(jù)。

    （五）嚴格實施城市地下管線規(guī)劃管理。按照先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，依據(jù)經(jīng)批準的城市地下管線綜合規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，對城市地下管線實施統(tǒng)一的規(guī)劃管理。地下管線工程開工建設(shè)前要依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。要嚴格執(zhí)行地下管線工程的規(guī)劃核實制度，未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃要求的，不得組織竣工驗收。要加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查，對各類違反規(guī)劃的行為及時查處，依法嚴肅處理。

    三、統(tǒng)籌工程建設(shè)，提高建設(shè)水平

    （六）統(tǒng)籌城市地下管線工程建設(shè)。按照先地下、后地上的原則，合理安排地下管線和道路的建設(shè)時序。各城市在制定道路年度建設(shè)計劃時，應(yīng)提前告知相關(guān)行業(yè)主管部門和管線單位。各行業(yè)主管部門應(yīng)指導(dǎo)管線單位，根據(jù)城市道路年度建設(shè)計劃和地下管線綜合規(guī)劃，制定各專業(yè)管線年度建設(shè)計劃，并與城市道路年度建設(shè)計劃同步實施。要統(tǒng)籌安排各專業(yè)管線工程建設(shè)，力爭一次敷設(shè)到位，并適當預(yù)留管線位置。要建立施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘，杜絕“馬路拉鏈”現(xiàn)象。

    （七）穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設(shè)。在36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程，探索投融資、建設(shè)維護、定價收費、運營管理等模式，提高綜合管廊建設(shè)管理水平。通過試點示范效應(yīng)，帶動具備條件的城市結(jié)合新區(qū)建設(shè)、舊城改造、道路新（改、擴）建，在重要地段和管線密集區(qū)建設(shè)綜合管廊。城市地下綜合管廊應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，滿足管線單位的使用和運行維護要求，同步配套消防、供電、照明、監(jiān)控與報警、通風、排水、標識等設(shè)施。鼓勵管線單位入股組成股份制公司，聯(lián)合投資建設(shè)綜合管廊，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，招標選擇建設(shè)、運營管理單位。建成綜合管廊的區(qū)域，凡已在管廊中預(yù)留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置。要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設(shè)運行費用、投資回報和管線單位的使用成本，合理確定管廊租售價格標準。有關(guān)部門要及時總結(jié)試點經(jīng)驗，加強對各地綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)。

    （八）嚴格規(guī)范建設(shè)行為。城市地下管線工程建設(shè)項目應(yīng)履行基本建設(shè)程序，嚴格落實施工圖設(shè)計文件審查、施工許可、工程質(zhì)量安全監(jiān)督與監(jiān)理、竣工測量以及檔案移交等制度。要落實施工安全管理制度，明確相關(guān)責任人，確保施工作業(yè)安全。對于可能損害地下管線的建設(shè)工程，管線單位要與建設(shè)單位簽訂保護協(xié)議，辨識危險因素，提出保護措施。對于可能涉及危險化學(xué)品管道的施工作業(yè)，建設(shè)單位施工前要召集有關(guān)單位，制定施工方案，明確安全責任，嚴格按照安全施工要求作業(yè)，嚴禁在情況不明時盲目進行地面開挖作業(yè)。對違規(guī)建設(shè)施工造成管線破壞的行為要依法追究責任。工程覆土前，建設(shè)單位應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定進行竣工測量，及時將測量成果報送城建檔案管理部門，并對測量數(shù)據(jù)和測量圖的真實、準確性負責。

    四、加強改造維護，消除安全隱患

    （九）加大老舊管線改造力度。改造使用年限超過50年、材質(zhì)落后和漏損嚴重的供排水管網(wǎng)。推進雨污分流管網(wǎng)改造和建設(shè)，暫不具備改造條件的，要建設(shè)截流干管，適當加大截流倍數(shù)。對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。對存在塌陷、火災(zāi)、水淹等重大安全隱患的電力電纜通道進行專項治理改造，推進城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)架空線入地改造工程。實施城市寬帶通信網(wǎng)絡(luò)和有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)光纖入戶改造,加快有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化改造。

    （十）加強維修養(yǎng)護。各城市要督促行業(yè)主管部門和管線單位，建立地下管線巡護和隱患排查制度，嚴格執(zhí)行安全技術(shù)規(guī)程，配備專門人員對管線進行日常巡護，定期進行檢測維修，強化監(jiān)控預(yù)警，發(fā)現(xiàn)危害管線安全的行為或隱患應(yīng)及時處理。對地下管線安全風險較大的區(qū)段和場所要進行重點監(jiān)控；對已建成的危險化學(xué)品輸送管線，要按照相關(guān)法律法規(guī)和標準規(guī)范嚴格管理。開展地下管線作業(yè)時，要嚴格遵守相關(guān)規(guī)定，配備必要的設(shè)施設(shè)備，按照先檢測后監(jiān)護再進入的原則進行作業(yè)，嚴禁違規(guī)違章作業(yè)，確保人員安全。針對城市地下管線可能發(fā)生或造成的泄漏、燃爆、坍塌等突發(fā)事故，要根據(jù)輸送介質(zhì)的危險特性及管道情況，制定應(yīng)急防災(zāi)綜合預(yù)案和有針對性的專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案，并定期組織演練；要加強應(yīng)急隊伍建設(shè)，提高人員專業(yè)素質(zhì)，配套完善安全檢測及應(yīng)急裝備；維修養(yǎng)護時一旦發(fā)生意外，要對風險進行辨識和評估，杜絕盲目施救，造成次生事故；要根據(jù)事故現(xiàn)場情況及救援需要及時劃定警戒區(qū)域，疏散周邊人員，維持現(xiàn)場秩序，確保應(yīng)急工作安全有序。切實提高事故防范、災(zāi)害防治和應(yīng)急處置能力。

    （十一）消除安全隱患。各城市要定期排查地下管線存在的隱患，制定工作計劃，限期消除隱患。加大力度清理拆除占壓地下管線的違法建（構(gòu)）筑物。清查、登記廢棄和“無主”管線，明確責任單位，對于存在安全隱患的廢棄管線要及時處置，消滅危險源，其余廢棄管線應(yīng)在道路新（改、擴）建時予以拆除。加強城市窨井蓋管理，落實維護和管理責任，采用防墜落、防位移、防盜竊等技術(shù)手段，避免窨井傷人等事故發(fā)生。要按照有關(guān)規(guī)定完善地下管線配套安全設(shè)施，做到與建設(shè)項目同步設(shè)計、施工、交付使用。

    五、開展普查工作，完善信息系統(tǒng)

    （十二）開展城市地下管線普查。城市地下管線普查實行屬地負責制，由城市人民政府統(tǒng)一組織實施。各城市要明確責任部門,制定總體方案，建立工作機制和相關(guān)規(guī)范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作。普查工作包括地下管線基礎(chǔ)信息普查和隱患排查。基礎(chǔ)信息普查應(yīng)按照相關(guān)技術(shù)規(guī)程進行探測、補測，重點掌握地下管線的規(guī)模大小、位置關(guān)系、功能屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、運行年限等基本情況；隱患排查應(yīng)全面了解地下管線的運行狀況，摸清地下管線存在的結(jié)構(gòu)性隱患和危險源。駐軍單位、中央直屬企業(yè)要按照當?shù)卣慕y(tǒng)一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。普查成果要按規(guī)定集中統(tǒng)一管理，其中軍隊管線普查成果按軍事設(shè)施保護法有關(guān)規(guī)定和軍隊保密要求提供和管理，由軍隊有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門另行明確配套辦法。

    （十三）建立和完善綜合管理信息系統(tǒng)。各城市要在普查的基礎(chǔ)上，建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)，滿足城市規(guī)劃、建設(shè)、運行和應(yīng)急等工作需要。包括駐軍單位、中央直屬企業(yè)在內(nèi)的行業(yè)主管部門和管線單位要建立完善專業(yè)管線信息系統(tǒng)，滿足日常運營維護管理需要，駐軍單位按照軍隊有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)一要求組織實施。綜合管理信息系統(tǒng)和專業(yè)管線信息系統(tǒng)應(yīng)按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)信息的即時交換、共建共享、動態(tài)更新。推進綜合管理信息系統(tǒng)與數(shù)字化城市管理系統(tǒng)、智慧城市融合。充分利用信息資源，做好工程規(guī)劃、施工建設(shè)、運營維護、應(yīng)急防災(zāi)、公共服務(wù)等工作，建設(shè)工程規(guī)劃和施工許可管理必須以綜合管理信息系統(tǒng)為依據(jù)。涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關(guān)保密法律法規(guī)和標準進行管理。

    六、完善法規(guī)標準，加大政策支持

    （十四）完善法規(guī)標準。研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規(guī)，健全地下管線規(guī)劃建設(shè)、運行維護、應(yīng)急防災(zāi)等方面的配套規(guī)章。開展各類地下管線標準規(guī)范的梳理和制（修）訂工作，建立完善地下管線標準體系。根據(jù)城市發(fā)展實際需要，適當提高地下管線建設(shè)和抗震防災(zāi)等技術(shù)標準，重要地區(qū)要按相關(guān)標準規(guī)范的上限執(zhí)行。按照國防和人防建設(shè)要求，研究促進城市地下管線軍民融合發(fā)展的措施，優(yōu)先為軍隊提供管線資源。

    （十五）加大政策支持。中央繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道予以支持。地方政府和管線單位要落實資金，加快城市地下管網(wǎng)建設(shè)改造。要加快城市建設(shè)投融資體制改革，分清政府與企業(yè)邊界，確需政府舉債的，應(yīng)通過發(fā)行政府一般債券或?qū)ｍ梻谫Y。開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會資本合作機制（PPP）試點。以政府和社會資本合作方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)的企業(yè)，可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。積極推進政府購買服務(wù)，完善特許經(jīng)營制度，研究探索政府購買服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)在有效控制風險的基礎(chǔ)上，加大信貸投放力度，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵外資和民營資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。各級政府部門要優(yōu)化地下管線建設(shè)改造相關(guān)行政許可手續(xù)辦理流程，提高辦理效率。

    （十六）提高科技創(chuàng)新能力。加大城市地下管線科技研發(fā)和創(chuàng)新力度，鼓勵在地下管線規(guī)劃建設(shè)、運行維護及應(yīng)急防災(zāi)等工作中，廣泛應(yīng)用精確測控、示蹤標識、無損探測與修復(fù)、非開挖、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測和隱患事故預(yù)警等先進技術(shù)。積極推廣新工藝、新材料和新設(shè)備，推進新型建筑工業(yè)化，支持發(fā)展裝配式建筑，推廣應(yīng)用管道預(yù)構(gòu)件產(chǎn)品，提高預(yù)制裝配化率。

    七、落實地方責任，加強組織領(lǐng)導(dǎo)

    （十七）落實地方責任。各地要牢固樹立正確的政績觀，糾正“重地上輕地下”、“重建設(shè)輕管理”、“重使用輕維護”等錯誤觀念，加強對城市地下管線建設(shè)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。省級人民政府要把城市地下空間和管線建設(shè)管理納入重要議事日程，加大監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度，督促各城市結(jié)合實際抓好相關(guān)工作。城市人民政府作為責任主體，要切實履行職責，統(tǒng)籌城市地上地下設(shè)施建設(shè)，做好地下空間和管線管理各項具體工作。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會同有關(guān)部門，加強對地下管線建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。對地下管線建設(shè)管理工作不力、造成重大事故的，要依法追究責任。

    （十八）健全工作機制。各地要建立城市地下管線綜合管理協(xié)調(diào)機制,明確牽頭部門，組織有關(guān)部門和單位，加強聯(lián)動協(xié)調(diào)，共同研究加強地下管線建設(shè)管理的政策措施，及時解決跨地區(qū)、跨部門及跨軍隊和地方的重大問題和突發(fā)事故。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門會同有關(guān)部門負責城市地下管線綜合管理，發(fā)展改革部門要將城市地下管線建設(shè)改造納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，財政、通信、廣播電視、安全監(jiān)管、能源、保密等部門要各司其職、密切配合，形成分工明確、高效有力的工作機制。

    （十九）積極引導(dǎo)社會參與。充分發(fā)揮行業(yè)組織的積極作用。各城市應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的地下管線服務(wù)專線。充分運用多種媒體和宣傳形式，加強城市地下管線安全和應(yīng)急防災(zāi)知識的普及教育，開展“管線挖掘安全月”主題宣傳活動，增強公眾保護地下管線的意識。建立舉報獎勵制度，鼓勵群眾舉報危害管線安全的行為。

國務(wù)院辦公廳

2014年6月3日